汉唐宋明清之政府组织——《中国历代政治得失》笔记

原书讲述了政治制度的四个范围，即政府组织、考试和选举、经济制度（田赋）、国防和兵役制度，此处只整理出政府组织之要点。

一 汉代

（一）皇室与政府

两大主题：1、皇室和政府的职权划分，2、中央与地方的职权划分
这两大主题是中国古代政治的一贯主题

皇权和相权
皇帝：国家的元首，象征国家之统一
宰相：政府的领袖，负政治上一切实际的责任

秦始皇统一天下，封建制→郡县制
化家为国，家务→政务
宰相：家的管家→政府的领袖

（二）中央政府：三公九卿制

三公
丞相：文官首长，管行政（最高行政长官）
太尉：武官首长，管军事（除军事外，不闻其他政事）
御史大夫：掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施（包括政府和皇室的），是副丞相，隶属于丞相

御史中丞：是御史大夫的副官，管皇室的一切事，隶属于御史大夫
（凡具“中”字的官，都指驻在皇宫的）

九卿——隶属于丞相
（官位是二千石，又称“中二千石”，因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之二千石而名）
1.太常：管祭祀祖先鬼神，监管教育（因为古代学术都是在太庙的）
2.光禄勋：阍，门房
3.卫尉：掌门卫屯兵，是一个武职，即皇室的卫兵司令（当时凡属军事方面的官都称“尉”）
4.太仆：皇帝的车夫
5.廷尉：掌法
6.大鸿胪：管交际，相当于外交部
7.宗正：管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚
8.大司农：管政府经济，管田赋收入（为大宗收入），其收入支销国家公费
9.少府：管皇室经济，管工商税收，为皇室私用

（三）地方政府

汉代的地方政府，共分两级：郡，县
全国100+个郡，1100-1400个县
中国历史上的地方政府以“县”为单位，至今未变

汉代郡的长官叫“太守”，地位与九卿平等，也是二千石
郡太守调到中央可做九卿，再进一级可当三公；九卿放出来也做郡太守
汉代官级分得少，升转极灵活

“两汉吏治”，永为后世称美

（四）中央与地方之关系

上计——每郡每年要向中央上计簿，“计簿”是各项统计表册，即地方的行政成绩

刺史：中央特派到地方来调查的官员
全国分13个调查区，每区派一个刺史
刺史是小官，原始官俸只有六百石

侍御史：15个，专事弹劾中央及皇宫里的一切事情
刺史+侍御史，隶属于御史大夫

二 唐代

（一）唐汉相权之比较

相权的变动
汉之“领袖制”→唐之“委员制”

东汉之后，宰相职权被皇帝夺去，皇帝把他的私属像中书、门下、尚书之类来代行政府宰相的职权
唐代把以前宰相职权正式分配给三省，亦即把以前皇室滥用之权重交还政府

（二）三省

中书省：主发令；中书省拟定，皇帝下勅→最高命令/诏书（中书令，中书侍郎，中书舍人）
门下省：对诏书加予覆核，即副署权（门下侍中，门下侍郎，给事中）
尚书省：执行（尚书令，尚书左仆射及右仆射）

中国政治上的传统观念，对以一件事之从违抉择，往往不如西方所谓民主精神那样取决于多数
中国人的传统，常取决于贤人
春秋时即有“贤均从众”之说：那一人贤，就采纳那一人的意见；假若双方均贤，则再来取决于多数
“贤”属质，“众”属量，中国传统重质不重量

（三）中央最高机构——政事堂

政事堂：中书省和门下省举行联席会议，中书、门下两省长官及侍郎皆出席；中书、门下始称真宰相
尚书左右仆射若得兼衔“同中书门下平章事”及“参知政事”等名，即得出席政事堂会议

唐制除三省长官外，也有其他较低级官员而得附“参知机务”或“同三品平章事”等职衔的，如是亦得参与政事堂会议

政事堂开会时有一主席，称为“执笔”，记录讨论结果；这是唐代的宰相一职，采用委员制中的“首席”来代替领袖制

（四）尚书省与六部

尚书省是政府里最高最大的行政机构，共分六部
此六部制度，自唐至清末，推行了一千多年

吏部：掌人事及任用之权（五品以上官，由宰相决定，吏部可以提名，五品以下官，宰相不过问，全由吏部依法任用）
户部：掌民政、户口等
礼部：掌宗教、教育等
兵部：掌军事
刑部：掌司法
工部：掌建设

六部比于九卿
汉代九卿，就名义论，只是办理皇室内廷的家务官；唐代始正式有六部尚书，显然成为管理国家政务的机构，不像汉代只似皇帝的侍从
无论从体制讲，从观念讲，都是一大进步

尚书省的总办公厅名为“都堂”，两旁为左右两厢
左：吏部，户部，礼部——左仆射分领
右：兵部，刑部，工部——右仆射分领

每部分四司，六部共24司。每部之第一司为本司，如吏部之第一司为“吏部司”，其余各司各有名称
尚书省各部主管，上午在都堂集体办公，遇事易于洽商；下午各归本部分别办公
如有“参知政务”或“同平章事”衔者，可去政事堂出席最高政事会议

中国历史上关于政治制度有两大名著
一为《周礼》：先秦时代人之“乌托邦”，系一种理想政府组织之描写
一为《唐六典》：是唐代实际的行政法规，为唐代政府所真实遵循，虽富理想，已成事实

（五）地方政府

中央政府：唐代 好于 汉代
地方政府：唐代 不如 汉代
唐代已渐渐中央集权，逐渐内重外轻

地方行政最低一级仍为“县”
县以上为“州”，与汉“郡”平等；州设刺史，在汉代本为监察官，唐代的刺史则为地方最高行政首长
唐县分上、中、下三等，州也分上、中、下三级；唐代地方长官的职权比重降低

地方长官之援属：
在汉代，由郡太守、县令长自行辟署任用；唐代则任用之权集中于中央之吏部
唐代的行政分级较多，升转不灵活，影响行政实际效力

（六）观察使与节度使

御史台，所谓三省、六部、一台，御史台成为一独立机构，不属于三省
监察权脱离于相权而独立，此是唐代监察制度与汉代相异之点

御史台分左右御史
左御史监察朝廷中央政府，六部每两部各设“御史监察”一人，谓之“分察”
（中央方面最要者为监察尚书省之六部，中书、门下两省不在监察之列）
右御史监察州县地方政府，谓之“分巡”，分巡则分全国为十道，监察御史最后称为“观察使”
观察使常驻地方，渐渐成为地方更高一级的长官，把州、县长官压抑在下面，如是地方行政本来只有二级，后来变成三级；遂形成一种中央集权，对地方行政极有流弊
中央监察官变成了地方行政官，是一大缺点

节度使：监察使巡视边疆，在边防重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应对，临时得以全权支配
节度使在其地域，指挥军事，管理财政，掌握用人大权，于是形成“藩镇”
节度使制度本意在中央集权，而最终演变所极，为军人割据，尾大不掉
东汉末年之州牧既已如此，而唐代又重蹈覆辙，安史之乱即由此产生
军队首领来充地方行政首长，更是大毛病

中国政治史内外政权分合一大条例：
唐——节度使
清——总督，巡抚

三 宋代

（一）中央政府

中国政治制度，秦汉是一个大变动，唐之于汉，也是一大变动
但宋之于唐，却不能说有什么大变动，一切因循承袭；如有变动，只是迫于形势，添注涂改地在变
纵说它有变动，不能说它有建立

宋之于唐，只好说像东汉之于西汉，有事而无政；有形势推迁，而无制度建立

（二）相权之分割

中书省：行政
枢密院：军事
三司使：财政
考课院：用人

宋代的相权，较唐代低落得多
宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，单独取旨，中书省称“政事堂”

枢密院：管军事
枢密院本是唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它沿袭下来，成为一重要官职
“两府”：中书省+枢密院；中书为丞相，枢密与中书对立

三司：户部司，盐铁司，度支司
“司”本是尚书六部下的官名，安史之乱后由宰相自兼司职。宋代也因其弊不能革，却变成政府财权专落在司的手里，三个司的地位提高，独立起来掌握全国财政

用人之权，本该隶属于宰相职权之下，宋代另设“考课院”
如是则不仅宰相和唐制不同，就是尚书成为行政总机关的制度也破坏了

（三）君权之侵揽

宋代军事、财政、用人三权都有掣肘，显是相权之低落，反面即是君权之提升

皇帝诏书
唐代，诏书归宰相中书省拟定，皇帝亲览“印画”
宋代，宰相写一“劄子”，即意见的节要，送皇帝决定，然后宰相再照皇帝意见正式拟旨（注：劄，音“闸”）

（四）谏垣与政府之水火

谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立
谏官不由宰相任用，于是台官、谏官同须由皇帝亲擢
谏垣：纠绳皇帝→纠绳政府

（五）地方政府

宋代制度，一面是相权衰落，另一面是中央集权
中国的地方行政，汉代好，唐代比较好，宋代太差

宋代地方政府分三级
最高一级称“路”，相当于唐代之“道”
中一级是府、州、军、监，相当于唐代之州、府
最低一级仍是县

自五代以来，地方行政长官全属军人，宋太祖杯酒释兵权，将其兵权削了，地方上的政务另派文臣去，为“知某州事”、“知某府事”
其本职是一中央官，而暂去管某州某府的事
宋代无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事

宋代的地方检察官为“监司官”
每路共四个监司官
“帅”：安抚使，掌一路兵工民事
“漕”：转运使，掌财赋
“宪”：提刑按察使，掌司法
“仓”：提举常平使，掌救恤

宋代的地方财政全部解中央，地方无存储
中央军权集中、财权集中，地方日趋贫弱；中央一失败，全国土崩瓦解，再也没办法

四 明代

（一）中央政府

明、清两代，皇帝专制独裁，此为实
汉、唐、宋诸代，皇权、相权划分，其间比重有不同

明太祖废除宰相；中国古代政治到明代有一大改变，是宰相之废止
中书、门下两省都废了，只剩尚书省，但尚书令和左右仆射都不设了
尚书省没有长官，改由六部分头负责，叫做“六部尚书”
秃头的尚书，多头的衙门；六部首长，各不相属

都察院：由御史台变来，专掌弹劾纠察，全国各事都在都察院监督之下
通政司：掌管奏章，公文出纳的总机关
大理院：主平反
（刑部尚书+都察院+大理院=“三法司”，遇重大司法案件，由三法司会审

六部+都察院=“七卿”
六部+都察院+通政司+大理院=“九卿”
明制，“有卿而无公”，多头政府，皇帝总其成

武官则有大都督，全国有五个大都督府（唐朝有16个卫）

一切大权就集中到皇帝
有许多事，是必经廷推、廷议、廷鞫的
廷推：小官归吏部尚书任用，大官由七卿、九卿再加上外面的巡抚、总督开会公开推举
廷议：倘有大事，各部不能单独决定，也常由七卿、九卿公决
廷鞫：大的狱讼，三法司解决不了，也有七卿、九卿开会定夺

给事中：对命令进行审核，发表意见，或原旨退还；遇到廷推、廷议、廷鞫也可出席

（二）明代内阁制度

明代皇帝的秘书处，“内阁”；秘书是“内阁大学士”
办公地点在中极、建极、文华、武英四殿，还有文渊阁、东阁两阁
这些处所都在内廷，所以称“内阁学士”

太祖时，内阁学士不过像是皇帝的顾问，作皇帝之参考；奏章批答，从前是宰相的事，现在是皇帝的事，皇帝不能一一亲笔，便口授大学士写出，所谓“传旨当笔”
政治大权本在皇帝，不在大学士；后来皇帝偷懒，把政权交付内阁，阁权慢慢地重起来

明代大学士由六部尚书和曾经的经筵讲官（皇帝的老师）来兼任
大学士，就管制论，绝对不能和汉、唐、宋时的宰相地位相比
其官职虽低，权任却高；因为一切奏章政事，看详批答，都要经过他们的手

（三）元明以下之省区制度

历史上“省”字原始是衙门名，非地域名；在金、元两代，开始有“行中书省”
中书省是当时中央的宰相府，一般称为“都省”；“行中书省”是由中央宰相府分出一个机关驻扎在外面
这因蒙古人征服中国，不敢把政权分散，要完全把握集中在中央；地方出了事，就由中央宰相府派一二人去镇压
“行省”是一个行动中的中书省
这是元代一个极不合理的制度，原因是异族征服了中国不放心把政权分散，所以连地方政事也要中央政府最高领袖来亲自统制，便于军事控制
（省区的“省”字，根本是一个不详的名称；最好以后能在新的地方政治区域划分下把这字革除，不再沿用）

如是，地方绝无权，权只在中央。元代是有中央无地方，中央只是其征服地，像英国的香港

明代废去中书省，无行省，把行省长官改成“承宣布政使”（官），全国13个“承宣布政司”（衙门）

（四）地方政府及督抚

地方行政分级
最高一级为省（即承宣布政司）
其次为分司
再次为府，州
最低一级仍是县

承宣布政使：管行政
提刑按察使：管司法
都指挥使：管军事
合称“三司”

总督、巡抚，为中央派到地方的；在布政使、按察使之上
唐之节度使，意在对外开边
明清之总督、巡抚，意在对内防乱

五 清代

（一）制度与法术

制度：指政治而言；出之于公的
法术：只是事情或手段，不能说是政治；出之于私的

汉代，西汉可说是制度，东汉多半出于光武的私心
唐代，是在建立制度，宋代，有许多只算是一种法术
明代，有许多只能说是一些事，清代，可说全没制度，它所有的制度，都是根据着明代，在其中加上许多私心
这种私心，可说是一种“部族政权”的私心；一切从满洲部族的私心出发，所以全只有法术，更不见制度

（二）清代的部族政权

自古至今，政权全是由集体来掌管的
神权：有宗教团体支持
王权：有贵族或军人支持，“贵族政权”，“军人政权”
资产阶级政权：有工商大资本家支持
无产阶级政权：有工农阶层支持

士人政权
中国历史从汉代起，就不能叫皇权，也不是贵族政权，已没有显然的贵族
中国是一种“士人政权”，政府大权掌握在读书人“士”手里
从汉到明，都是如此；虽也有种种规定，但没有世袭特权
中国历史上的读书人，可以代表着全民
读圣贤书，讲修齐治平之道，由国家加以考试，量才录用；此辈读书人的意见，则可代表全民
西方：公开选举；中国：公开考试
西方与中国——理念相同，方法不同

部族政权
中国历史上有一种变态的、特殊的政权，是“部族政权”：政权掌握在某一部族手里，即异族政权
蒙古人、满洲人的政府，是其蒙古、满洲全体部族在拥护此政权，于是蒙古人、满洲人是此政权中之特殊阶级或特殊分子
他们拿一个部族来控制政府，掌握政权，当然是私心的

（三）中央政府

清代沿用内阁大学士掌理国政，这对于满洲人是一种方便，因为废了宰相是利于皇帝专制的

雍正在三大殿（内阁）背后另设一个军机处，即“南书房”
重要政令在军机处，不在内阁；最高法令转变为军事统制

最高命令称“上谕”，分两种：1、“明发上谕”，2、“寄信上谕”
寄信上谕为清代特有，不按程序，直接由皇帝军机处寄给受命令的人

清代比明代更独裁

六部尚书
六部尚书不能对下直接发命令，不成其为行政之首长
六部及各部均无首长，尚书、侍郎都对皇帝单独上奏

府学、县学里都有明伦堂，每堂都置有一块横躺的石碑，叫“卧碑”，上锲有几条禁令：
第一，生员不得言事
第二，不得立盟结社
第三，不得刊刻文字

（四）地方政府

明代，布政使是最高地方长官，总督、巡抚非常设
清代，总督、巡抚变为正式的地方行政首长
总督、巡抚——布政使——道员——知府——知县；总督、巡抚之上或有中央另派的经略大臣、参赞大臣

（五）清代的各禁区

关东三省——留作满洲人的退步
台湾——怕造反
察哈尔和绥远——目的是把蒙古人和汉人隔开
新疆——此处土壤肥沃，尚未开辟，他们要留作满洲人的衣食之地